论破产法上债权人权益保护制度

 

 

 

我国社会经济中的政企不分可谓根深蒂固，至今旧体制形成的诸多利益关系尚未理顺，一是政府和企业的产权责任和经营职责没有分清，政府忽视市场的因素，片面强调计划，支持企业“假破产真逃债”。二是长期政企不分，使银行成为企业资金的主要供应者，同时又是企业最大的债权人。由于银行实行垂直业务管理体制，银行是否受损与地方经济利益关系不大，故此“损银行而利地方”的错误认识较为普遍，想方设法减少还债也便成了自然。[3]三是在市场经济条件下，国有资产的收益由中央和地方共享，但职工都在地方，故在社会保障体制不健全的情况下，企业一旦破产，国家不会直接拿钱安置职工，而地方却要对职工的安置负责，所以地方政府宁可损害债权人利益和国家利益，也要“保一方平安”，企业破产变相地成为地道的政府行为。企业破产从立案到清算终结，以实体处理到程序进行，基本上取决于政府。在企业资产评估中，只要政府拿出破产企业的帐目，经国有资产管理局和财政局盖章后法院就必须认可。有些地方政府只简单地将破产当作解决债权问题的主要手段，而怠于对困难企业区别对待，重组改革。更有甚者，有些地方政府和企业为甩掉债务包袱，轻装上阵而搞“破产”。在企业破产时，将企业职工的工资，劳动保险费及所欠国家税款列入第一、第二顺序优先受偿，债权人的债权往往被悬空，实际上是将应由企业自身和政府部门所承担的社会责任全部转移到债权人身上。这样做，对于债权人的权益具有极大的损害。

破产管理人是破产程序中最重要的一个主体，破产程序能否公正高效地运行都与破产管理人密切相关，现行破产法仍有一些不足之处。

第二，破产管理人的选任不合理。根据现行破产法第二十二条和相关司法解释的规定，破产管理人由人民法院根据不同类型的案件采取不同方式从管理人名册中指定。债权人有异议时，仅能申请更换，决定权仍在法院。此外，破产管理人的报酬也由法院决定。且不说破产管理事务涉及法律、审计和财会方方面面的专业知识，法院完全掌握各行各业破产情况是不可能也是不现实的，由法院选出适格的破产管理人是很不科学的，而破产管理人的决定权过分集中于法院，又极易导致权力寻租、滋生腐败的现象。

第三，破产管理人监督机制不健全。在破产程序中，破产管理人享有特别大的权限，它执行职务的公正客观与否，直接关系到破产人和债权人的切身利益。虽然现行破产法改变了原有的仅由法院一方对破产管理人实施监督的方式，增加了债权人会议、债权人委员会的监督，但监督措施仍不到位。原因在于：首先，人民法院承担的审判任务日趋繁重，“白加黑”或“5+2”成为了很多发达地区法官的工作常态，要让其对破产程序中的法律事务和大量的非法律事务进行有效监督，恐怕是不现实的。[4]其次，债权人会议并非常设机构，无法对破产程序进行日常性监督。再次，债权人会议可以决定设立债权人委员会与否。即使设立，债权人委员会毕竟是由债权人会议选举产生的，要对债权人会议负责，缺乏中立性，很有可能出现监督人为片面追求债权人利益而忽视其他利害关系主体的合理利益诉求的情况，必将使破产程序的公正性受到影响。

第四，破产管理人的责任制度不完善。现行破产法对破产管理人法律责任的相关规定主要有两条。第一百三十条规定：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失，依法承担赔偿责任。”第一百三十一条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从中不难看出，关于管理人法律责任的规定的责任形式不够全面，缺少行政责任的规定。二是现有责任方式的规定不尽合理。刑法与现行破产法没有相配套，仅规定了两个相关犯罪，即“徇私舞弊造成破产、亏损罪和“妨害清算罪”，这既不利于破产程序的有序进行，也不利于债权人利益的保护。

根据企业破产法第41条的规定，破产费用有三项：(1)破产案件的诉讼费用；(2)管理、变价和分配债务人财产的费用；(3)破产管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。第(1)项破产案件的诉讼费用按国家统一规定的标准支付，与破产管理人的主观努力没有关系。但后两项费用数额的多少是可操作的，与破产管理人的主观努力程度有很大关系。根据《企业破产法》第43条的规定，破产费用由债务人的财产随时清偿。从表面上看，破产费用是用债务人的财产偿还，实际上是用债权人的财产偿还，因为债权人的债权实现最终是从债务人的财产中分配的。既然这些费用(诉讼费用除外)是用债权人的财产支付，债权人当然有权参与协商决定其具体数额。但根据《企业破产法》第61条的规定，债权人会议只有审查权而无决定权、变更权，这明显不合理，极易损害债权人的利益。
共益债务是指破产程序中为全体债权人的共同利益由债务人财产及其管理人而产生的债务。《企业破产法》第42条规定了六项共益债务，这些共益债务由破产财产清偿。这些规定基本合理，但其中第5项规定的是“管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务”，我认为不应将其规定为共益债务。因为根据《企业破产法》第24条的规定，管理人有两种：一是单位担任管理人，一是个人担任管理人。如果是单位担任管理人，则实际的破产管理工作由单位工作人员负责，该工作人员的行为属于其所在单位的职务行为，其在执业过程中致人损害所产生的债务，应由所在单位赔偿；如果是个人担任管理人，法律规定其应当参加执业责任保险，其在执业过程中致人损害所产生的债务，应由保险公司赔偿。因此，企业破产法将管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务规定为共益债务，由破产企业承担赔偿责任，并不合理，这样势必减少了破产财产的数额，从而损害债权人的利益。

破产法的立法理念经历了“债权人本位”到“债务人与债权人的利益平衡本位”再到“社会利益与债权人债务人利益并重”的变化和发展过程。破产管理人在破产程序中处于举足轻重的重要地位。如何更大限度地发挥破产管理人的作用，实现破产程序运行的规范、有序，是破产法实施中面临的重大课题。应从以下几个方面完善破产法。第一，彻底废除清算组，破产法关于破产管理人任职资格的规定，体现了明显的职业化、专业化倾向。如果说破产管理人从律师、会计师、破产清算师中选任是现行破产法与世界破产法接轨的一个表现，那么，保留了1986年破产法中的清算组则是现行破产法的一个重大缺陷。破产法之所以保留清算组主要是适用于国有企业的政策性破产，因为这其中涉及到防止国有资产流失和职工安置等问题，这都需要政府各部门的积极支持和配合。但是，国有资产流失的问题可以通过加强对破产管理人的监督来解决，至于职工安置则可以通过完善社会保障体系来实现，由清算组进行干预并不妥当。第二，在破产管理人的选任上实行双轨制，各国破产管理人的选任基本上有两种模式：一是由法院指定，效率较高，但容易滋生腐败;二是由债权人会议选定，能充分体现债权人意志，但效率较低。现行破产法在破产管理人的选任上赋予人民法院很大的权力，这不符合破产法“公平合理清偿债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”的立法宗旨，不符合法院独立行使审判权、司法中立的性质，不符合市场经济的运行规律和运行机制，其缺陷是显而易见的。应改变以法院为主导的破产管理人选任制度，采用以法院选任为主，以债权人会议选任为补充的双轨制立法模式，把决定权还给债权人会议。第三，建立多层次、多元化的监督机制在债务人企业进入破产程序后，普通债权人会集中到破产程序中主张债权、要求分配破产财产，除此以外还有财产权利人、公法债权享有人(如税务机关)、雇员等主张权利，另外债务人的股东和管理层、消费者、顾客、供应商等各种与债务人企业有利害关系的群体也会表达自己的利益诉求。而以债务人几乎是所剩无几的财产来满足众多利害关系人的权利请求，其利益关系的冲突与尖锐程度可想而知。而破产管理人是债务人财产的管理者，是债务人业务的决策者，是破产事务的具体执行机构，在破产程序中享有诸如接管、清算、评估和分配等广泛权限，可以说，管理人甚至在一定程度上主宰着债务人企业的命运。“绝对的权力导致绝对的腐败。”如何对破产管理人的权力进行有效控制和监督，防止其为了一己私利而损害各方当事人利益，成为了破产程序中必须要解决的问题，建立多层次、多元化的监督机制无疑是最佳选择。首先，人民法院的监督。主要体现在破产管理人的指定中的监督、对管理人履职情况的监督、对管理人报酬确定的监督和破产程序终结后的审计责任的监督等等。例如，破产管理人的指定中的监督涉及到破产管理人的回避问题。如果与破产案件确实存在利害关系的机构或者个人被指定为破产管理人，法院应当及时更换符合条件的其他人选。对破产管理人履职情况的监督涉及到当管理人处分破产财产时，应当及时向法院汇报处理相关事务的情况，听取法院的意见，减少工作失误。当法院发现管理人不能依法、公正、忠实地履行职务时，应当及时更换，避免管理人继续损害各方当事人的利益。其次，债权人会议的监督。债权人会议的监督体现在：申请人民法院更换不称职的破产管理人、审查管理人的费用和报酬;管理人要列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问;管理人实施涉及土地、房屋等不动产权益的转让，探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让和全部库存或者营业的转让等重大行为时，应当及时报告债权人委员会;管理人拟定的如重整计划草案、破产财产的变价、分配等方案时，也需要经债权人会议讨论通过。再次，债务人的监督。对于债务人的监督，现行破产法规定得较少，仅在第一百三十条规定：管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。最后，破产事务管理局的监督。参照美国立法例，我们可以考虑在工商行政管理局内部成立专门的破产管理人办公室，负责破产管理人资格、能力考查，对符合条件的授予破产管理人资格证书，并推荐列入法院的管理人名册;听取债权人会议和债权人委员会对破产管理人的监督意见并对其发现的问题进行调查、处理;对法院任命破产管理人进行监督;监督破产管理人的履职行为;对管理人违规行为进行处理。第四，完善破产管理人的责任制度，在破产程序中，破产管理人享有对破产财产的清理、管理、估价、处分和分配的职责，债权人最终能否得到公正清偿，破产管理人的尽职程度对其有很大的影响。因此，完备的破产管理人责任制度对整个破产制度的实施效果起着举足轻重的作用。应主要从以下两方面完善：首先，增设破产管理人的行政处罚责任。破产管理人在履行职责时出现严重失职行为，损害到债权人、债务人的利益，人民法院可以撤销管理人的资格，并向破产管理人办公室提出司法建议，对管理人给予警告、罚款、暂停执业、吊销营业执照等行政处罚。其次，加强对破产犯罪的惩治力度。破产管理人大权在握，很难保证它不做出损害债权人利益的违法行为甚至是犯罪行为。我国的刑法并未建立起与破产法相配套的处罚制度，非常不利于对债权人利益的保护。我们应该考虑增加破产犯罪的条款，规定刑种和法定刑，做到破产管理人的责权统一。

根据破产法的规定，破产费用包括破产案件的诉讼费用；管理、变价和分配债务人财产的费用；破产管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。上述各项费用中，破产案件的诉讼费用按国家统一规定的标准支付，与作出决定的人的主观因素无关，但其他破产费用就不同了。首先是破产管理人的报酬，根据企业破产法第28条的规定，破产管理人的报酬由人民法院确定。而根据最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第2条的内容可知，破产管理人的报酬是由法院以债务人最终清偿的财产价值总额为根据，在一定比例范围内确定。法院在确定破产管理人的报酬方面，享有很大的裁量权。其次是其他费用，即管理、变价和分配债务人财产的费用、破产管理人执行职务的费用及聘用工作人员的费用。根据企业破产法第25条的规定可知，这些费用由产管理人负责支付。但其数额的多少并非固定不变的，与破产管理人的主观努力程度有很大关系，如破产财产的评估、拍卖费用是可以协商确定的；破产管理人执行职务的费用和聘用工作人员的费用，也是可以压缩的，但这需要破产管理人的主观努力。破产法关于破产管理人报酬和其他费用支付的规定是不合理的。根据破产法第43条的规定，破产费用由债务人的财产随时清偿”。从表面上看破产费用是用债务人的财产偿还．实际上是用债权人的财产偿还，因为债务人的财产最终是要给债权人分配的。既然这些费用实质上是用债权人的财产支付，债权人当然有权参与协商决定其具体数额。但根据企业破产法第61条的规定，债权人会议只对管理人的费用和报酬可以进行审查，但没有予以变更的权力。债权人作为实际的投资者，这明显不合理。尤其是上述各项费用都没有国家规定的统一数额，与审理破产案件的法官和破产管理人的主观因素有很大的关系，而他们又不是这些费用的实际承担人。因此，不管是法院还是破产管理人都缺乏降低、节约破产费用的动力。有时他们不仅不考虑如何降低、节约破产费用，还会加大一些支出。因此，由法院和破产管理人决定这些费用的支付极易产生腐败并损害债权人的利益。为了在破产费用方面保护债权人的利益，企业破产法应当改变现行规定，赋予债权人会议对破产费用的最终决定权。

破产法将破产管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务规定为共益债务。破产法这样规定是有漏洞的。破产法规定的破产管理人有两种单位担任管理人和个人担任管理人。在单位担任管理人的情况下，实际的破产管理工作由该单位的工作人员负责，该工作人员的行为属于职务行为，其在执业过程中致人损害所产生的债务，应由其所在单位赔偿。因此这种债务应当是破产管理人自己的债务，由破产管理人用自己的财产偿还。在个人担任管理人的情况下根据破产法的规定，该破产管理人依法应当参加执业责任保险，因此其在执业过程中致人损害所产生的债务。实际上是保险公司的债务，应由保险公司赔偿。因此，不管破产管理人是单位还是个人，其在执行职务过程中致人损害所产生的债务，都不应当作为共益债务不能用破产企业的财产偿还。破产法将这种债务作为破产程序中的共益债务是不当的，应当将破产法的这项规定删除。

由于破产案件的受理与审结影响着社会的安定,实践中处理破产问题时,往往把保持杜会稳定置于保护债权人利益之上,将破产的社会成本隐蔽地转嫁给了债权人。如我国有逾期申报债权失去效力的规定, 是对债权人权利的不当剥夺,既不合理又不可行。在实践中由于政企不分，地方政府为保护本地利益甩掉亏损企业包袱，往往玩弄“假破产真逃债”的手法，致使大量债权人利益在亏损企业的破产中流失。完善相关的社会保障体系和相关配套的法棒完善社会保障体系和相关的配套法律,可减轻职工善后安置对破产审理的压力,为实现债权人利益保护的最大化奠定基础。巩固和完善现在实行的国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度,使三条保障线相互衔接、相互补充,满足破产职工数年内的基本生活需要。继续加大对社会保障制度的投人,完善社会保障体系,继续深化职工养老保险制度改革,加快立法步伐。加大政府扶持力度,拓宽分流安置和再就业渠道,为破产法的正常运作创造条件。只有减轻了职工安置工作的压力,破产工作才能真正走到保护债权人利益的轨道上来,债权人利益的保护才能成为破产工作的核心。主要可从以下几点出发:

第一，深化企业改革，真正做到政企分开，改变地方保护主义。只有通过深层次的企业改革，依法确立企业法人财产权，理顺国家和国有企业之间的财产关系，真正做到政企分开，让企业独立参与市场竞争，这样才能刹住企业破产逃债的枉法之风，从根本上改良地方保护主义存在的土壤，解决行政干预企业破产，损害债权人权益的问题。

第二，加强宏观调控，确保破产工作稳步，有序进行。我国政府应借鉴西方发达国家的经验，依法加强对企业破产的宏观调控，坚持总体规划，有序展开的方略，通过不断完善破产法规，制定宏观相应的破产规划，明确大致的破产目标、数目，掌握和控制破产的方向、进程、范围，使破产始终处于宏观调控的框架之内，改变目前的盲目，无序化状态。在国家宏观调控过程中，还要区别情况，分类对待，而非一律地破产清算搞一刀切。对于有些暂时陷入困境的尚可挽救的企业，可以通过具体分析，找出企业陷入困境的主要矛盾并加以化解，使企业在破产重组中获得新生，既满足社会利益的需要，也是符合债权人的利益要求的。

第三，减少行政干预，企业破产是一种市场行为，而非政府行为，政府在企业破产工作中应依法办事，转变政府职能，建立推行破产制度适宜的法制环境，从大局出发，处理好中央和地方，外地和本地，发展和稳定等方面的关系，及时，有效地保护债权人的合法权益。在破产案件的处理上，要保证法院依法独立行使审判权，使企业破产的操作做到统一、有序、科学、合理、合法。有效防止地方保护主义和“假破产、真逃债”的现象的发生。对清算组的成立及其职责的履行，评估机构的评估活动，资产变现的方式，人民法院应直接介入并加强监督。

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